Commission v Italy (Environment and consumers) French Text [2010] EUECJ C-164/09 (11 November 2010)

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«Manquement d’État – Conservation des oiseaux sauvages – Directive 79/409/CEE – Dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages – Chasse»

Commission européenne, représentée par M. C. Zadra et M^me D. Recchia, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

République italienne, représentée par M^me G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. Fiengo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, la région de Vénétie ayant adopté et appliquant une réglementation autorisant des dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages qui ne respecte pas les conditions fixées à l’article 9 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la «directive»), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 9 de la directive.

2 L’article 5, sous a), de la directive interdit de manière générale de tuer ou de capturer toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité CE est d’application.

4 L’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive autorise toutefois certaines dérogations dans les termes suivants:

– pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux,

5 Le prélèvement cynégétique dérogatoire dans la région de Vénétie était régi, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, par la loi de la région de Vénétie n° 13, du 12 août 2005, portant réglementation du régime dérogatoire prévu à l’article 9 de la directive, en application de la loi n° 221, du 3 octobre 2002, complétant la loi n° 157, du 11 février 1992, en matière de faune sauvage et de prélèvement cynégétique, en application de l’article 9 de la directive (BUR Veneto n° 77, du 16 août 2005, ci-après la «loi n° 13/2005»).

6 À la suite de l’examen de la loi n° 13/2005, la Commission a estimé que la réglementation adoptée par la région de Vénétie autorisait des dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages qui ne respectaient pas les conditions fixées à l’article 9 de la directive et a, par conséquent, mis en demeure, par une lettre du 18 octobre 2005, la République italienne de présenter ses observations à cet égard.

7 Cette dernière n’ayant pas répondu à cette lettre, la Commission a, le 10 avril 2006, émis un avis motivé reprenant les griefs soulevés dans ladite lettre et invitant l’État membre concerné à s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

8 Le 12 juin 2006, la Commission a reçu, par l’intermédiaire de la représentation permanente de la République italienne auprès de l’Union européenne, une note du ministère de l’Environnement et de la Protection du Territoire l’informant de la volonté de la région de Vénétie d’apporter les modifications requises à la loi n° 13/2005.

9 Par la suite, les autorités italiennes ont transmis à la Commission un certain nombre de textes portant modification de la loi n° 13/2005.

10 Estimant qu’il n’avait pas été remédié au manquement invoqué, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

11 La Commission fait valoir que la loi n° 13/2005 n’est pas conforme à l’article 9 de la directive à plusieurs égards. Tout d’abord, l’article 2 de cette loi indiquerait explicitement les espèces d’oiseaux pouvant indifféremment faire l’objet d’une dérogation au titre de l’article 9, paragraphe 1, sous a) ou c), de la directive. Il s’agirait du moineau cisalpin (Passer italiae), du moineau friquet (Passer montanus), du grand cormoran (Phalacrocorax carbo), du pinson des arbres (Fringilla coelebs), du pinson du Nord (Fringilla montifringilla), de l’étourneau sansonnet (Sturnus vulgaris) et de la tourterelle turque (Streptopelia decaocto). Or, les cinq premières espèces citées ne seraient pas énumérées à l’annexe II de la directive, tandis que les deux dernières, bien que figurant à cette annexe II, partie 2, ne pourraient être chassées en Italie. Ainsi, seraient identifiées, de manière générale et abstraite ainsi que sans limite dans le temps, les espèces dont sont autorisés les prélèvements. En effet, l’annexe A de la loi n° 13/2005 prévoirait déjà le nombre de spécimens des espèces d’oiseaux concernées pouvant être prélevés au cours des saisons de chasse des années 2005 à 2010.

12 Ensuite, ladite loi ne prévoirait pas la condition relative au contrôle de l’absence d’autres solutions satisfaisantes. Elle ne mentionnerait pas non plus que les mesures dérogatoires doivent obligatoirement indiquer les conditions de risque et les circonstances de lieu dans lesquelles les dérogations peuvent être prises ainsi que les sujets habilités à appliquer ces dernières.

13 En outre, le nombre maximal de spécimens pouvant être abattus dans la région de Vénétie en vertu de l’annexe A de la loi n° 13/2005 ne serait pas conforme à la notion de «petites quantités» visée à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive.

14 Enfin, la Commission soutient que les mesures prises par les autorités compétentes de la région de Vénétie après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé n’ont pas remédié au manquement aux obligations découlant de l’article 9 de la directive.

15 La République italienne souligne tout d’abord que, bien qu’émettant des réserves quant à la manière dont la région de Vénétie a exercé le pouvoir de dérogation prévu à l’article 9 de la directive, des raisons d’intérêt national l’incitent à présenter à la Cour des observations en défense dans la présente affaire. En particulier, l’État membre défendeur espère que cette dernière pourra fournir à la Cour l’occasion de lever certaines incertitudes quant à l’interprétation qu’il convient de faire de la disposition en cause, lesquelles ont entravé la transposition de la directive.

16 En ce qui concerne le prétendu non-respect de l’exigence visée à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive, selon laquelle le prélèvement des oiseaux ne peut être effectué qu’en petites quantités, la République italienne fait valoir que cette exigence est respectée par la réglementation litigieuse. À cet égard, cet État membre indique, en substance, que les quantités d’oiseaux pouvant théoriquement être chassées ne le sont jamais, en pratique, et ce en raison du contexte régional caractérisé par une forte stabilité du rapport entre les différentes formes de chasse spécialisée, telles que la chasse aux ongulés, aux anatidés, aux espèces sédentaires ou encore aux espèces migratrices. Ainsi, il serait exclu que tous les chasseurs de la région de Vénétie se prévalent effectivement du régime dérogatoire en cause.

17 La République italienne soutient ensuite que, étant donné que la chasse à des fins récréatives, tendant exclusivement à la satisfaction d’une demande cynégétique liée aux traditions culturelles et gastronomiques d’une aire déterminée, la région de Vénétie en l’espèce, constitue, dans les limites des prélèvements en «petites quantités», une forme d’exploitation judicieuse au sens de l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive, il n’y a pas lieu d’exiger la vérification préalable de l’absence d’autres solutions satisfaisantes.

18 Enfin, ledit État membre indique que, sur la base des griefs formulés à l’égard de la loi n° 13/2005 par la Commission dans la lettre de mise en demeure et dans l’avis motivé, la région de Vénétie a adopté, notamment, la loi n° 24, du 18 août 2007 (BUR Veneto n° 73, du 21 août 2007), qui a modifié la loi n° 13/2005.

19 À titre liminaire, il convient de rappeler que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne peuvent être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 11 janvier 2007, Commission/Irlande, C-�183/05, Rec. p. I-�137, point 17, et du 14 octobre 2010, Commission/Autriche, C-�535/07, non encore publié au Recueil, point 22).

20 Par conséquent, il y a lieu, en l’espèce, de n’examiner le recours en manquement qu’au regard de la loi n° 13/2005.

21 Il est constant que l’article 2, paragraphe 1, de la loi n° 13/2005 autorise des prélèvements cynégétiques d’espèces d’oiseaux ne relevant pas de l’article 7 de la directive.

22 Or, la Cour a admis la possibilité de déroger à l’interdiction de chasser de telles espèces d’oiseaux, en particulier pour le motif figurant à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de cette directive (voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e.a., C-�182/02, Rec. p. I-�12105, point 10).

23 En ce qui concerne la possibilité, prévue à l’article 9 de la directive, de déroger au régime restrictif de la chasse visé à l’article 7 de cette directive, la Cour a souligné qu’elle est soumise à trois conditions. En premier lieu, l’État membre doit restreindre la dérogation au cas où il n’existe pas d’autre solution satisfaisante. En deuxième lieu, la dérogation doit être fondée sur au moins l’un des motifs énumérés d’une manière limitative à l’article 9, paragraphe 1, sous a) à c), de la directive. En troisième lieu, la dérogation doit répondre aux critères précis de forme énumérés audit article 9, paragraphe 2, qui ont pour objet de limiter les dérogations au strict nécessaire et d’en permettre la surveillance par la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 7 mars 1996, Associazione Italiana per il WWF e.a., C-�118/94, Rec. p. I-�1223, point 21).

24 Comme l’a jugé de manière constante la Cour, au nombre des conditions devant être remplies pour que la chasse dérogeant à l’article 7 de la directive puisse être autorisée en vertu de l’article 9, paragraphe 1, sous c), de cette directive, figure celle tenant à l’absence d’une autre solution satisfaisante (voir, en ce sens, arrêts Ligue pour la protection des oiseaux e.a., précité, point 8, ainsi que du 9 juin 2005, Commission/Espagne, C-�135/04, Rec. p. I-�5261, point 18).

25 S’agissant d’un régime d’exception, qui doit être d’interprétation stricte et faire peser la charge de la preuve de l’existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l’autorité qui en prend la décision, les États membres sont tenus de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, conditions et exigences prévus à l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive (voir arrêt du 8 juin 2006, WWF Italia e.a., C-�60/05, Rec. p. I-�5083, point 34).

26 En l’occurrence, il n’est pas contesté qu’aucun acte pertinent de droit interne ne porte sur la condition relative à l’absence d’une autre solution satisfaisante.

28 Il convient, par ailleurs, de rappeler que l’article 9 de la directive, tout en autorisant une large dérogation au régime général de protection, ne vise qu’une application concrète et ponctuelle pour répondre à des exigences précises et à des situations spécifiques (arrêt Associazione Italiana per il WWF e.a., précité, point 21).

29 Dès lors, ne satisfait pas aux exigences prévues à l’article 9 de la directive une disposition de droit interne, telle que l’article 2 de la loi n° 13/2005, qui mentionne les espèces d’oiseaux, citées au point 11 du présent arrêt, pouvant indifféremment faire l’objet d’une dérogation au titre de cet article 9, paragraphe 1, sous a) ou c), et dont le nombre de spécimens pouvant être prélevés est fixé pour une période de cinq ans.

31 L’article 9, paragraphe 2, de la directive prévoyant que les dérogations doivent mentionner, notamment, les conditions de risque et les circonstances de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises, la loi n° 13/2005, dans la mesure où rien n’indique dans le dossier qu’elle satisfait à ces exigences, n’est pas conforme à cette disposition.

33 S’agissant du grief tiré de ce que la loi n° 13/2005 ne prévoit pas que les mesures dérogatoires doivent indiquer les sujets habilités à appliquer les dérogations, il ne saurait être, en tout état de cause, regardé comme fondé. En effet, il ressort du dossier que c’est la région de Vénétie elle-même qui a, par cette loi, autorisé, pour une durée prédéfinie, l’application de certaines dérogations sans que de nouvelles mesures doivent être adoptées.

35 En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du critère relatif aux «petites quantités» fixé à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive, il échet de rappeler que le document de la Commission du 24 novembre 1993, intitulé «Deuxième rapport sur l’application de la directive 79/409/CEE relative à la conservation des oiseaux sauvages» [COM(93) 572 final], indique que, conformément aux travaux du comité ORNIS, il convient de considérer comme représentant une «petite quantité» un prélèvement inférieur à 1 % de la mortalité annuelle totale de la population concernée (valeur moyenne) pour les espèces ne pouvant pas être chassées et un prélèvement de l’ordre de 1 % pour les espèces pouvant être l’objet d’actes de chasse, en entendant par «population concernée», en ce qui concerne les espèces migratrices, la population des régions qui fournissent les principaux contingents fréquentant la région où s’exerce la dérogation pendant la période d’application de celle-ci (voir, notamment, arrêt du 15 décembre 2005, Commission/Finlande, C-344/03, Rec. p. I-11033, point 53).

36 S’il est vrai que le critère relatif aux «petites quantités», tel qu’élaboré par le comité ORNIS, n’est pas juridiquement contraignant, il peut en l’occurrence, en raison de l’autorité scientifique dont jouissent les avis de ce comité et de l’absence de production de tout élément de preuve scientifique contraire, être utilisé par la Cour comme base de référence pour apprécier si la dérogation accordée par l’État membre défendeur en vertu de l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive respecte la condition selon laquelle la capture des oiseaux concernés doit être faite en petites quantités (voir, notamment, arrêt Commission/Finlande, précité, point 54).

37 Par ailleurs, selon le paragraphe 3.5.42 du document intitulé, «Guide sur la chasse durable en application de la directive oiseaux», dans sa version mise à jour par la Commission au cours de l’année 2008, et invoqué par celle-�ci dans la présente procédure, lequel reprend la notion de «petites quantités» rappelée au point 35 du présent arrêt, un prélèvement supérieur au seuil de 1 %, à savoir jusqu’à 5 % de la mortalité annuelle, peut être envisagé pour les espèces abondantes dont l’état de conservation est favorable, après une étude scientifique approfondie par l’autorité compétente qui délivre la dérogation.

38 Or, il n’est pas contesté que, dans le cas du pinson des arbres, la loi n° 13/2005 autorise la mise à mort de 6 059 000 spécimens, alors que l’Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (Institut national pour la faune sauvage), en appliquant le critère de 5 % de la mortalité naturelle en Italie et en répartissant le résultat entre les régions italiennes, était parvenu à un nombre maximal de 410 946 spécimens pouvant être prélevés dans la région de Vénétie. S’agissant du pinson du Nord, ladite loi autorise la mise à mort de 1 514 750 spécimens, alors que cet institut, en appliquant le critère de 5 % de mortalité naturelle, avait établi à 135 591 le nombre maximal desdits spécimens pouvant être prélevés pour la région en question.

39 Il s’ensuit que les quantités d’oiseaux desdites espèces pouvant être chassées en vertu de la loi n° 13/2005 sont, en tout état de cause, nettement supérieures à la limite résultant de la notion de «petites quantités» figurant à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive.

40 Par conséquent, la République italienne a enfreint la directive également sur ce point.

41 Cette constatation ne saurait être affectée par la circonstance que, en raison du contexte régional caractérisé par une forte stabilité du rapport entre les différentes formes de chasse spécialisée, les quantités d’oiseaux pouvant théoriquement être chassées ne le sont jamais, en pratique.

42 En effet, ainsi que l’a relevé à juste titre la Commission, la détermination des petites quantités pouvant être prélevées, dans la mesure où elle se fonde, en l’espèce, sur une donnée aléatoire, à savoir le fait que tous les chasseurs ne chasseront pas les espèces faisant l’objet de la dérogation, ne répond pas aux exigences de nature scientifique que ce critère est destiné à satisfaire et ne respecte pas le principe de sécurité juridique.

43 À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de faire droit au recours de la Commission sous réserve de ce qui est relevé aux points 33 et 34 du présent arrêt.

44 Il y a donc lieu de constater que, la région de Vénétie ayant adopté et appliqué une réglementation autorisant des dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages qui ne respecte pas les conditions fixées à l’article 9 de la directive, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 9 de cette directive.

45 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

1) La région de Vénétie ayant adopté et appliqué une réglementation autorisant des dérogations au régime de protection des oiseaux sauvages qui ne respecte pas les conditions fixées à l’article 9 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 9 de cette directive.

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