CNOP and CCG v Commission (Competition) French Text [2010] EUECJ T-23/09 (26 October 2010)

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« Concurrence – Procédure administrative – Décision ordonnant une inspection – Article 20, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1/2003 – Absence de personnalité juridique d’un destinataire – Obligation de motivation – Notions d’entreprise et d’association d’entreprises »

Conseil central de la section G de l’Ordre national des pharmaciens (CCG),

Commission européenne, représentée par MM. A. Bouquet et É. Gippini Fournier, en qualité d’agents,

1 L’article 20 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 [CE] et 82 [CE] (JO 2003, L 1, p. 1), indique :

2 Les requérants, le Conseil national de l’Ordre des pharmaciens (CNOP) et le Conseil central de la section G de l’Ordre national des pharmaciens (CCG) sont, ensemble avec l’Ordre national des pharmaciens (ONP), les destinataires de la décision C (2008) 6494 de la Commission des Communautés européennes, du 29 octobre 2008, leur ordonnant de se soumettre à une inspection, conformément à l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003, dans l’affaire COMP/39510 (ci-après la « décision attaquée »). Dans une autre décision du même jour, la Commission a ordonné au Laboratoire Champagnat Desmoulins Philippakis de se soumettre à une inspection dans le cadre de la même affaire. Cette dernière décision fait l’objet du recours dans l’affaire connexe T-24/09.

3 L’ONP et ses conseils sont régis par le code de la santé publique français (ci-après le « CSP »).

5 L’article L 4232-1 du CSP précise que l’ONP comporte sept sections, correspondant pour chacune d’entre elles, à l’exception de la section E, dont le critère de regroupement est géographique, à l’exercice d’une discipline spécifique de la pharmacie (officine, industrie, distribution en gros, biologie médicale libérale et hospitalière, pharmacie hospitalière). La section G concerne les pharmaciens biologistes exerçant dans les laboratoires d’analyses de biologie médicale publics et privés. Chaque section est gérée par un conseil central.

6 L’ONP est organisé autour du CNOP, des conseils centraux, dont le CCG, et des conseils régionaux. L’article L 4233-1 du CSP dispose que les différents conseils de l’ONP sont dotés de la personnalité civile.

8 Les huitième et neuvième considérants de la décision attaquée indiquent :

10 L’article 2 de la décision attaquée indique que l’inspection pouvait débuter le 12 novembre 2008, date à laquelle elle a effectivement eu lieu au siège des requérants.

12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 janvier 2009, les requérants ont introduit le présent recours.

13 Dans leur requête, les requérants ont demandé la jonction de la présente affaire à l’affaire T-24/09. Le président de la quatrième chambre du Tribunal n’a pas fait droit à cette demande.

14 Par acte séparé du même jour, les requérants ont demandé que l’affaire soit traitée selon la procédure accélérée, au titre de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal. Cette demande a été rejetée par décision de la quatrième chambre du Tribunal du 19 février 2009.

15 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a posé par écrit des questions aux requérants. Ils ont déféré à cette demande.

16 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 23 février 2010.

19 À l’appui de leur recours, les requérants invoquent trois moyens. Le premier moyen est tiré de la violation du principe selon lequel les décisions des institutions doivent être adressées à des entités dotées de la personnalité juridique. Le deuxième moyen est tiré d’une violation du devoir de motivation. Le troisième moyen est tiré d’une violation de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003.

Sur le premier moyen, tiré d’une violation du principe selon lequel les décisions des institutions doivent être adressées à des entités dotées de la personnalité juridique

20 Quant à la recevabilité du moyen, les requérants soutiennent qu’il est constant que des requérants ont un intérêt à agir contre des décisions adressées à des tiers susceptibles d’avoir des retombées négatives sur eux, notamment en matière de concurrence. Dans le cas d’espèce, outre le fait qu’ils auraient manifestement intérêt à solliciter l’annulation de la décision attaquée dès lors qu’ils sont directement visés par elle, ils seraient recevables à invoquer un moyen tiré du défaut de personnalité juridique de l’ONP dès lors qu’ils en sont les organes représentatifs. Le fait que la décision attaquée vise expressément l’ONP leur ferait donc directement grief et ils auraient un intérêt direct, même à une annulation partielle de la décision attaquée. Ils auraient d’ailleurs introduit le recours en leur qualité d’organes représentatifs de l’ONP au nom de ce dernier.

21 Quant au fond, les requérants soutiennent que l’ONP n’a pas de personnalité juridique, contrairement à ses différents conseils. Selon eux, le destinataire d’une décision d’inspection doit nécessairement être une entité dotée de la personnalité juridique.

22 La Commission fait valoir que le moyen est irrecevable et, en tout état de cause, non fondé.

23 Concernant la recevabilité du moyen, force est de constater qu’il concerne la partie du dispositif de la décision attaquée relative à une entité autre que les requérants.

24 À cet égard, il n’est pas contesté que les requérants ont la personnalité juridique. Dans ces circonstances, indépendamment de leur qualité d’organe représentatif de l’ONP, même si le Tribunal devait examiner le moyen quant au fond et arriver à la conclusion que des décisions d’inspection ne peuvent pas être adressées à des entités qui n’ont pas de personnalité juridique et que l’ONP n’en a pas, une telle conclusion resterait sans effet sur la validité de la décision attaquée dans la mesure où elle est adressée aux requérants.

25 Par ailleurs, il y a lieu de relever que, en réponse à une question écrite posée par le Tribunal, les requérants ont indiqué que le fait que la décision attaquée avait été également adressée à l’ONP n’avait pas eu d’incidence sur l’étendue de l’inspection que la Commission avait pu mener sur la base de la décision attaquée, car elle s’était déroulée dans les seuls locaux des requérants compte tenu du fait que l’ONP n’aurait aucune existence juridique et ne disposerait d’aucune représentation extérieure en dehors de ses conseils. Dans ces circonstances, l’annulation de la décision attaquée, dans la mesure où elle a été adressée à l’ONP, resterait sans conséquence sur l’étendue et les résultats de l’inspection à l’égard des requérants.

26 Force est donc de constater que l’annulation de la décision attaquée, dans la mesure où elle a été adressée à l’ONP, ne serait pas de nature à donner satisfaction aux requérants. Par conséquent, le premier moyen doit être rejeté.

27 Selon les requérants, l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce et notamment du contenu de l’acte en cause, et ce d’autant plus que l’obligation de motivation revêtirait un caractère fondamental à la lumière de l’article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »). Selon eux, le cas d’espèce se distingue de celui d’une inspection dans laquelle la Commission mène son enquête auprès d’une entité dont la nature d’entreprise ne fait aucun doute. En l’espèce, la décision attaquée aurait comme destinataires l’ONP, le CNOP et le CCG, mais se garderait d’identifier l’entité susceptible de constituer une entreprise ou une association d’entreprises au sens de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003. Les requérants affirment ne pas savoir quelles sont les entités dont la qualification d’entreprise ou d’association d’entreprises permettrait à la Commission d’appliquer ladite disposition et quelle est son analyse à cet égard. Ils soutiennent qu’ils n’ont donc pas été en mesure, au moment de la réception de la décision attaquée, de connaître les justifications de la mesure prise à leur égard, ce qui constituerait une infraction au droit au respect du domicile au sens de l’article 8 de la CEDH, qui devrait être assortie de garanties suffisantes. Partant, la motivation de la décision attaquée ne permettrait pas au Tribunal d’exercer le contrôle qui lui incombe.

28 Selon les requérants, la Commission suggère que la protection accordée au domicile d’une personne morale est moins étendue que celle accordée au domicile de personnes physiques et, partant, estime que la motivation pourrait être plus succincte s’agissant d’une décision de vérification des locaux d’une personne morale. Ils rejettent une telle argumentation au motif que la protection accordée aux locaux des entreprises en vertu de l’article 8 de la CEDH est équivalente à celle dont bénéficient les locaux de personnes physiques et n’est, en tout état de cause, pas moins étendue. Ils invoquent, à cet égard, notamment les conclusions de l’avocat général M. Mischo sous l’arrêt de la Cour du 22 octobre 2002, Roquette Frères (C-94/00, Rec. p. I-9011, I-9015).

29 Par ailleurs, dans la réplique les requérants font valoir que l’obligation de motivation constitue une garantie fondamentale des droits de la défense des entreprises concernées. Sa portée ne pourrait donc pas être restreinte en fonction de considérations tenant à l’efficacité de l’enquête. Selon les requérants, s’il est vrai que la Commission n’est tenue ni de communiquer au destinataire d’une décision ordonnant une inspection toutes les informations dont elle dispose à propos d’infractions présumées, ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, elle doit, en revanche, indiquer clairement les hypothèses qu’elle entend vérifier. La Commission serait donc tenue de faire apparaître de manière circonstanciée, dans la décision ordonnant une inspection, qu’elle dispose d’éléments et d’indices matériels sérieux l’amenant à suspecter l’infraction dont l’entreprise visée par l’inspection est soupçonnée afin d’établir le caractère justifié de l’inspection. Les droits de la défense devraient être impérativement respectés dès le stade de la procédure administrative dont relève la décision attaquée.

30 Les requérants considèrent que la décision attaquée n’indique cependant pas clairement si les pratiques suspectées par la Commission et motivant l’inspection sont reprochées à l’ONP seul, au CNOP seul, au CCG seul ou bien à l’ensemble de ces entités, de telle sorte qu’il serait impossible de déterminer les hypothèses que la Commission entendait vérifier à l’occasion de l’inspection. De même, les requérants soutiennent que les activités de l’ONP et/ou des requérants qui justifient la décision attaquée ne sont pas définies.

31 Dans la réplique et à l’audience, les requérants font valoir, en outre, une violation de leurs droits de la défense. De fait, la généralité des termes utilisés dans la décision attaquée aurait permis à la Commission de saisir de multiples documents sur les thèmes les plus divers. Ils dressent à cet égard une liste des types de documents saisis. Les requérants ajoutent, à l’audience, que la violation de leurs droits de la défense a été confirmée par le fait que la communication des griefs, qui leur est parvenue après l’introduction du recours, fait état d’un second grief différent de celui relatif aux conditions d’accès à la profession mentionné dans la décision attaquée.

32 La Commission fait valoir que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit.

33 S’agissant des décisions de la Commission ordonnant une inspection, l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003 définit les éléments essentiels devant y figurer, en imposant à la Commission de les motiver en indiquant l’objet et le but de l’inspection, la date à laquelle celle-ci commence, les sanctions prévues aux articles 23 et 24 dudit règlement et le recours ouvert contre de telles décisions devant la juridiction de l’Union. La jurisprudence a précisé l’étendue de l’obligation de motivation des décisions d’inspection au regard du contenu de cette disposition (voir arrêt du Tribunal du 8 mars 2007, France Télécom/Commission, T-340/04, Rec. p. II-573, points 50 à 53, et la jurisprudence citée).

34 En l’espèce, force est de constater que la décision attaquée permet aux requérants d’identifier les éléments essentiels prévus par ladite disposition, en particulier l’objet et le but de l’inspection. En effet, ledit objet est spécifié au premier considérant ainsi qu’à l’article 1^er de la décision attaquée comme se rapportant à des accords et/ou à des pratiques concertées entre les pharmaciens en France réunis au sein de l’ONP et/ou à des décisions de l’ONP et/ou des requérants ayant pour objet et/ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur le marché des services d’analyses de biologie médicale au moins depuis 2003. Le quatrième considérant ajoute que la Commission dispose d’informations selon lesquelles ces accords et/ou pratiques concertées se seraient manifestés sous forme de décisions de ne pas inscrire les personnes en cause au tableau de la section G, de ne pas mettre à jour leur inscription au tableau et/ou de leur interdire d’exercer leur activité et fournit ainsi des informations précises sur les présomptions que la Commission entend vérifier. Le but de l’inspection est décrit aux sixième et septième considérants, qui indiquent que l’inspection doit permettre à la Commission de prendre connaissance de tous les éléments de fait concernant ces éventuels accords et/ou pratiques, leur contexte et l’identité des entreprises ou des associations concernées en précisant que la Commission a des raisons de croire que la connaissance de l’existence et du fonctionnement des accords et/ou des pratiques et/ou des décisions en cause serait limitée à un nombre restreint de personnes au sein de l’ONP et de ses conseils.

35 Les requérants font toutefois valoir, en substance, que le devoir de motivation qui s’impose à la Commission en l’espèce doit être évalué au regard du droit à la protection de la vie privée, tel que prévu à l’article 8 de la CEDH et interprété par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ainsi que par les conclusions de l’avocat général M. Mischo sous l’arrêt Roquette Frères, point 28 supra. En vertu de ce droit, la Commission serait tenue dans le cadre d’une décision d’inspection auprès d’entreprises ou d’associations d’entreprises à un devoir de motivation qui s’apparente à celui qui s’impose dans le cas d’inspections auprès de personnes privées.

36 Dans la mesure où les requérants se réfèrent à la qualification des destinataires de la décision attaquée d’entreprises ou d’associations d’entreprises, il doit être précisé que son article 3 (voir point 11 ci-dessus) mentionne en son premier alinéa l’ONP, le CNOP et le CCG comme étant ses trois destinataires. Il ressort du second alinéa de cette même disposition que ces destinataires sont considérés comme des associations d’entreprises et non pas comme des entreprises. Malgré le fait que certains considérants de la décision attaquée contiennent une référence aux « entreprises/associations d’entreprises concernées », son article 3 ne prête pas à confusion. Par ailleurs, il ressort clairement d’autres références dans la décision attaquée, par exemple dans les huitième et neuvième considérants (voir point 8 ci-dessus) ainsi que dans la partie finale concernant les amendes et astreintes, que ses destinataires sont considérés comme étant des associations d’entreprises. Contrairement à ce que font valoir les requérants, la décision attaquée ne manque pas de clarté sur la question de savoir quels sont ses destinataires et s’ils sont considérés comme des entreprises ou des associations d’entreprises au sens de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003. L’argument doit être rejeté.

37 Dans la mesure où les requérants veulent ainsi faire valoir que la Commission aurait dû motiver de manière circonstanciée, dans la décision attaquée, pourquoi elle les a considérés comme étant des associations d’entreprises, il y a d’abord lieu de relever que la décision attaquée spécifie, en ses deuxième et troisième considérants (voir point 7 ci-dessus), que l’ONP est l’ordre professionnel auquel l’État français a délégué notamment les missions d’assurer le respect des devoirs professionnels des pharmaciens, la défense de l’honneur et de l’indépendance de la profession, de veiller à la compétence des pharmaciens et de contribuer à promouvoir la santé publique et la qualité des soins, notamment la sécurité des actes professionnels. Elle indique également que l’ONP comporte un conseil national ainsi que sept sections dans lesquelles les pharmaciens sont répartis, la section G regroupant les pharmaciens biologistes exerçant dans les laboratoires d’analyses de biologie médicale publics et privés. Elle spécifie également le pouvoir de contrôle qu’exercent les entités en cause en matière d’accès à la profession de pharmacien et de pharmacien biologiste.

38 Force est de constater que cette motivation permet de comprendre que la Commission considère que l’ONP est un ordre professionnel de pharmaciens et de pharmaciens biologistes auquel l’État français a délégué certains pouvoirs. Il en ressort également que la Commission évoque l’existence du CNOP et du CCG au sein de l’ONP. Ces précisions donnent certains éléments permettant de comprendre pourquoi la Commission a considéré que l’ONP et les requérants étaient des associations d’entreprises. Néanmoins, il doit être constaté que la décision attaquée ne contient pas d’argumentation spécifique relative aux raisons pour lesquelles un ordre professionnel, tel que celui en cause, et ses organes sont considérés en l’espèce comme étant des associations d’entreprises au sens de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003.

39 Il y a toutefois lieu de rappeler que l’obligation de motiver une décision individuelle a pour but de permettre au juge d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision et de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est éventuellement entachée d’un vice permettant d’en contester la validité, étant précisé que la portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt de la Cour du 25 octobre 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Rec. p. 3623, point 38 ; arrêts du Tribunal du 15 juin 2005, Corsica Ferries France/Commission, T-349/03, Rec. p. II-2197, points 62 et 63, et France Télécom/Commission, point 33 supra, point 48).

40 À cet égard, en ce qui concerne la nature de la décision attaquée et le contexte dans lequel elle est intervenue, même si les requérants font valoir à juste titre que, en vertu de la jurisprudence, la protection de la vie privée prévue à l’article 8 de la CEDH doit être respectée et la protection du domicile est étendue aux locaux commerciaux des sociétés [voir, en ce sens, Cour eur. D. H., arrêt Colas Est e.a./France du 16 avril 2002, § 41 ; voir également, à propos du règlement n° 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles [81 CE] et [82 CE] (JO 1962, 13, p. 204), arrêt Roquette Frères, point 28 supra, point 27, et ordonnance de la Cour du 17 novembre 2005, Minoan Lines/Commission, C-121/04 P, non publiée au Recueil, point 31], la Cour a également souligné qu’il est important de sauvegarder l’effet utile des inspections comme instrument nécessaire pour permettre à la Commission d’exercer ses fonctions de gardienne du traité en matière de concurrence. Ainsi, afin de sauvegarder l’utilité du droit d’accès de la Commission aux locaux commerciaux de l’entreprise visée par une procédure d’application des articles 81 CE et 82 CE, ce droit implique la faculté de rechercher des éléments d’information divers qui ne sont pas encore connus ou pleinement identifiés (voir, à propos du règlement n° 17, arrêt de la Cour du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission, 46/87 et 227/88, Rec. p. I-2859, point 27, et ordonnance Minoan Lines/Commission, précitée, point 36).

41 Il en découle que, compte tenu du stade de la procédure administrative auquel interviennent les décisions d’inspection, la Commission ne dispose pas à ce moment-là d’informations précises lui permettant d’analyser si les comportements ou actes visés peuvent être qualifiés de décisions d’entreprises ou d’associations d’entreprises au sens de l’article 81 CE. C’est précisément en tenant compte de la nature spécifique des décisions d’inspection que la jurisprudence en matière de motivation a mis en évidence les types d’informations devant être contenus dans une décision d’inspection afin de permettre aux destinataires de faire valoir leurs droits de la défense à ce stade de la procédure administrative. Imposer une obligation de motivation plus lourde à la Commission à cet égard ne tiendrait pas dûment compte du caractère préliminaire de l’inspection dont le but est précisément de permettre à la Commission d’établir à un stade ultérieur si, le cas échéant, des infractions au droit de la concurrence communautaire ont été commises par les destinataires d’une décision d’inspection ou par des tierces personnes. En effet, ainsi que cela ressort du libellé même de la décision attaquée, les accords ou pratiques concertées en cause ne sont pas considérés comme établis, mais comme suspectés (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 17 octobre 1989, Dow Chemical Ibérica e.a./Commission, 97/87 à 99/87, Rec. p. 3165, point 55).

42 De surcroît, il doit être précisé, en ce qui concerne les règles juridiques régissant la matière concernée, en cause dans le cadre du troisième moyen examiné ci-après, que la Cour a considéré dans le passé, notamment dans son arrêt du 19 février 2002, Wouters e.a. (C-309/99, Rec. p. I-1577), invoqué par les requérants, qu’un ordre professionnel représentant les membres d’une profession libérale n’est pas a priori exclu du champ d’application de l’article 81 CE.

43 Dans ces circonstances, au vu notamment de la nature de la décision attaquée, telle que précisée ci-dessus, et des règles juridiques régissant la matière, il y a lieu de conclure que la Commission n’était pas tenue d’exposer dans la décision attaquée l’analyse juridique spécifique sur la base de laquelle elle a qualifié les destinataires comme étant des associations d’entreprises au-delà des explications contenues à cet égard aux deuxième et troisième considérants de la décision attaquée (voir points 7, 37 et 38 ci-dessus).

44 De plus, en ce qui concerne l’argument tiré d’une violation des droits de la défense, invoqué pour la première fois au stade de la réplique et répété à l’audience, en particulier en ce qui concerne le type de documents saisis par la Commission, il doit être constaté que la requête se limite, après un rappel de la jurisprudence relative au devoir de motivation, à relever l’insuffisance de la motivation de la décision attaquée quant à la nature des destinataires (entreprises et/ou associations d’entreprises), mais ne formule pas de grief quant à la violation de leurs droits de la défense en l’espèce.

45 Le fait que le devoir de motivation dans le cadre de décisions d’inspection vise spécifiquement la protection des droits de la défense des destinataires n’empêche pas qu’une violation des droits de la défense, étant une illégalité subjective par sa nature, ne relève pas de la violation des formes substantielles et, partant, ne doit pas être soulevée d’office (arrêts du Tribunal du 8 juillet 2004, JFE Engineering e.a./Commission, T-67/00, T-68/00, T-71/00 et T-78/00, Rec. p. II-2501, point 425, et Corsica Ferries France/Commission, point 39 supra, point 77). En conséquence, le grief tiré de la violation des droits de la défense formulé pour la première fois au stade de la réplique doit être rejeté comme irrecevable, au titre de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure.

46 Enfin, en ce qui concerne les griefs formulés à l’égard du contenu de la communication des griefs, il suffit de constater qu’il s’agit d’un élément postérieur à la décision attaquée qui ne saurait affecter sa légalité, celle-ci devant être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été pris (voir arrêt du Tribunal du 27 septembre 2006, Roquette Frères/Commission, T-322/01, Rec. p. II-3137, point 325, et la jurisprudence citée).

Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003

48 Le moyen se divise en deux branches. La première branche concerne la qualification prétendument erronée de l’ONP et des requérants d’entreprises, la seconde leur qualification prétendument erronée d’associations d’entreprises.

Sur la première branche, tirée de la qualification erronée de l’ONP et des requérants d’entreprises

49 Les requérants contestent que l’ONP et eux-mêmes soient des entreprises. Ils n’exerceraient aucune activité marchande ou économique. Leur activité relèverait du domaine des pouvoirs publics. Selon eux, une ambiguïté préjudiciable résulte du libellé de la décision attaquée, étant donné que celle-ci ne définirait pas clairement si ses destinataires sont à considérer comme des entreprises ou comme des associations d’entreprises.

51 Ainsi qu’il a été relevé au point 36 ci-dessus, il ressort clairement de la décision attaquée que ses destinataires sont considérés comme étant des associations d’entreprises et non des entreprises. La première branche du troisième moyen doit donc être rejetée.

Sur la seconde branche, tirée de la qualification erronée de l’ONP et des requérants d’associations d’entreprises

52 Les requérants contestent que l’ONP et eux-mêmes soient des associations d’entreprises. Ils se réfèrent, en substance, à l’arrêt Wouters e.a., point 42 supra, qui impliquerait un raisonnement en deux temps pour examiner si un ordre professionnel peut être qualifié d’association d’entreprises. Il s’agirait de déterminer d’abord si les membres dudit ordre sont des entreprises au sens du droit communautaire de la concurrence et ensuite si ses activités n’échappent pas, par leur nature même ou en vertu des critères dégagés par la Cour, à la sphère des échanges économiques.

53 En premier lieu, les requérants relèvent que tous les membres de l’ONP ne sont pas des entreprises au sens de l’article 81 CE, car certains d’entre eux sont des fonctionnaires d’État. Il s’agirait notamment de pharmaciens exerçant dans le secteur hospitalier inscrits au tableau des sections G et H de l’ONP. Par ailleurs, les membres d’une autre catégorie, les professeurs d’université enseignant les sciences pharmaceutiques, auraient également le statut de fonctionnaire. De plus, les pharmaciens salariés, représentant une part importante des membres inscrits au tableau de l’ONP, ne pourraient pas non plus être qualifiés d’entreprises. À cet égard, ils contestent la pertinence de l’arrêt du Tribunal du 13 décembre 2006, FNCBV e.a./Commission (T-217/03 et T-245/03, Rec. p. II-4987).

54 Par ailleurs, les requérants contestent la pertinence de la décision du Conseil de la concurrence français du 18 mars 1997 et de l’arrêt de la Cour de cassation française du 16 mai 2000 la confirmant, concluant à une violation du droit de la concurrence dans le secteur du portage à domicile des médicaments. Ils font valoir que cette décision et cet arrêt, qui concernaient spécifiquement la section A de l’ONP, n’ont pas constaté que celle-ci était une association d’entreprises et se fondaient sur la constatation d’une transgression par ladite section A de sa mission de service public tandis que le CCG n’aurait jamais outrepassé ses pouvoirs légaux.

55 En deuxième lieu, les requérants estiment que leurs activités et celles de l’ONP sont étrangères à la sphère des échanges économiques, étant donné qu’ils ont également une mission sociale fondée sur le principe de solidarité et qu’ils exercent des prérogatives typiques de la puissance publique.

56 Concernant leur mission sociale, les requérants font référence à l’article L 4231-2, paragraphe 6, du CSP, en vertu duquel le CNOP, composé de représentants de tous les conseils centraux, dont le CCG, « peut s’occuper sur le plan national de toutes les questions d’entraide et de solidarité professionnelle et notamment des sinistres et des retraites ». La mission sociale ainsi définie serait fondée sur la solidarité qui se manifesterait par le fait qu’une partie des cotisations des membres peut être destinée à une action en faveur de pharmaciens en difficulté ou à la retraite.

57 Pour établir qu’ils exercent des prérogatives typiques de la puissance publique, les requérants énumèrent leurs activités en se fondant sur les dispositions juridiques françaises. Ils exerceraient notamment des missions juridictionnelle et administrative.

58 Concernant leur mission juridictionnelle, ils relèvent que, en tant qu’ordre professionnel, le droit français les assimile à des juridictions d’ordre administratif et que leurs chambres disciplinaires sont présidées par un magistrat de l’ordre administratif. Par ailleurs, ils rempliraient les critères établis pour apprécier si un organisme présente les caractéristiques d’une juridiction au sens de l’article 234 CE, notamment, l’origine légale de leur mission juridictionnelle, sa permanence, son caractère obligatoire, la nature contradictoire de leurs procédures, l’application des règles de droit et leur indépendance.

59 Parmi leurs actes de nature administrative, les requérants relèvent l’organisation de la formation professionnelle continue des pharmaciens, le pouvoir de suspension des pharmaciens dont l’état de santé pourrait rendre dangereux l’exercice de leur profession et le fait que les conseils de l’ONP veillent à l’observation des règles déontologiques. Par ailleurs, l’appel des cotisations nécessaires au fonctionnement de l’ONP et à l’accomplissement de ses missions serait également une prérogative typique de la puissance publique. Enfin, ils ajoutent que la loi a confié au CNOP l’organisation de la mise en œuvre du dossier pharmaceutique, premier dossier de santé électronique national.

60 En troisième lieu, les requérants invoquent trois critères supplémentaires qui démontreraient tous qu’ils ne sont ni des entreprises, ni des associations d’entreprises au sens du droit communautaire de la concurrence et qui auraient également été pris en compte dans l’arrêt Wouters e.a., point 42 supra. Il s’agirait, premièrement, de la désignation des membres des organes de gestion de l’organisme professionnel par les autorités nationales, deuxièmement, de l’obligation de l’organisme professionnel en cause de respecter un certain nombre de critères d’intérêt public et, troisièmement, de l’absence d’influence par l’organisme professionnel en cause sur ses membres.

61 Concernant d’abord leur composition en tant qu’organes de gestion de l’ONP, ils relèvent qu’ils ne sont pas exclusivement composés de pharmaciens élus par leurs pairs et exerçant leur activité sous forme libérale, mais qu’ils comportent également des fonctionnaires d’État, des représentants de l’État et des représentants des sciences pharmaceutiques nommés par les autorités étatiques et demeurant sous leur contrôle.

62 De plus, le législateur leur aurait confié la mission de promouvoir la santé publique et la qualité des soins, ce qui serait un critère d’intérêt public mis en œuvre lors de toutes leurs actions, et notamment à l’occasion de l’inscription au tableau. À cet égard, ils font valoir qu’il ressort de la jurisprudence récente de la Cour qu’il est possible pour un État, dans le cadre de la protection de principes fondamentaux, tel que la santé publique, de réguler les conditions d’inscription, par un organisme, à une profession qui elle-même fait l’objet d’une régulation (arrêts de la Cour du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C-171/07 et C-172/07, Rec. p. I-4171, et Commission/Italie, C-531/06, Rec. p. I-4103).

63 Les requérants soutiennent, par ailleurs, qu’ils ne sont pas susceptibles d’influencer le comportement de leurs membres, ce qui exclurait également leur qualification d’association d’entreprises. En effet, d’une part, le CNOP n’interviendrait pas directement en matière d’inscription au tableau des pharmaciens, car ceux-ci déposeraient leur demande auprès de l’un des conseils centraux ou régionaux compétents en la matière et il ne se prononcerait qu’en cas de refus d’inscription. D’autre part, dans le domaine de la biologie médicale, l’intervention du CCG en matière d’inscription ou de modification d’inscription au tableau dépendrait directement des agréments et des autorisations délivrés par le préfet compétent, représentant de l’État dans le département concerné. Le rôle du CCG se limiterait à la formulation d’avis non contraignants. De plus, en matière d’inscription et de radiation, le CNOP et le CCG ne disposeraient que de pouvoirs strictement encadrés par la loi. Il s’agirait de compétences liées, car ils ne pourraient refuser l’inscription au tableau à un professionnel qui remplit toutes les conditions légales. Il devrait d’ailleurs être tenu compte des possibilités de recours à l’encontre de refus d’inscription et de radiations pour apprécier l’influence réelle de ces décisions sur les membres de la profession.

64 Enfin, en réponse à l’argument de la Commission selon lequel la qualification formelle des destinataires de la décision attaquée d’entreprises ou d’associations d’entreprises ne serait pas une condition de sa légalité, les requérants soutiennent que le principe d’attribution des pouvoirs, tel qu’énoncé notamment aux articles 5 CE, 7 CE et 211 CE, implique que la Commission ne peut valablement adopter une décision qu’en vertu d’une base juridique, et cela uniquement si toutes les conditions imposées par cette base juridique sont réunies. La qualification d’association d’entreprises devrait donc, selon eux, exister au moment de l’inspection. La décision attaquée serait sinon dépourvue de base légale dès lors que l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003 énonce clairement que la Commission peut procéder à toutes les inspections nécessaires auprès des « entreprises et associations d’entreprises ».

66 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que le considérant 24 du règlement n° 1/2003 précise que la Commission doit être habilitée à procéder aux inspections qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article 81 CE. À cet égard, l’article 20, paragraphe 1, du règlement n° 1/2003 indique que la Commission peut procéder à toutes les inspections nécessaires auprès des entreprises et des associations d’entreprises. En vertu de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003, les entreprises et associations d’entreprises sont tenues de se soumettre aux inspections que la Commission a ordonnées par voie de décision.

67 Il doit également être relevé que, le règlement n° 1/2003 mettant en œuvre les règles de concurrence prévues aux articles 81 CE et 82 CE, la définition des termes « entreprises » et « associations d’entreprises » figurant à son article 20 doit en principe être celle retenue dans le cadre de l’application de l’article 81 CE.

68 Il y a toutefois lieu de prendre en compte la nature spécifique des décisions d’inspection (voir point 40 ci-dessus). En particulier, compte tenu du fait que de telles décisions interviennent au début d’une enquête, il ne saurait être question à ce stade d’évaluer de manière définitive si les actes ou décisions des entités destinataires ou d’autres entités peuvent être qualifiés d’accords entre entreprises, de décisions d’associations d’entreprises ou de pratiques concertées contraires à l’article 81, paragraphe 1, CE ou encore de pratiques visées à l’article 82 CE. En effet, même si l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003 prévoit que la Commission indique dans une décision d’inspection quel est son objet, il ne s’agit pas à ce stade de procéder à une appréciation de comportements concrets, le but de l’inspection étant précisément de recueillir des preuves relatives à des comportements présumés.

69 En outre, il convient également de tenir compte du fait que le règlement n° 1/2003 confère à la Commission des pouvoirs ayant pour but de lui permettre d’accomplir la mission qui lui est confiée par le traité de veiller au respect des règles de concurrence dans le marché commun (voir, à propos du règlement n° 17, arrêt de la Cour du 26 juin 1980, National Panasonic/Commission, 136/79, Rec. p. 2033, point 20, et ordonnance Minoan Lines/Commission, point 40 supra, point 34), ce qui est également rappelé au considérant 24 du règlement n° 1/2003 (voir point 66 ci-dessus). La jurisprudence a également confirmé que les inspections peuvent avoir une portée très large et que le droit d’accéder à tous les locaux, terrains et moyens de transport des entreprises présente une importance particulière dans la mesure où il doit permettre à la Commission de recueillir les preuves des infractions aux règles de concurrence dans les lieux où elles se trouvent normalement (voir, en ce sens, à propos du règlement n° 17, arrêt Hoechst/Commission, point 40 supra, point 26, et ordonnance Minoan Lines/Commission, point 40 supra, point 35).

70 En l’espèce, concernant la qualification de l’ONP et des requérants d’associations d’entreprises au sens de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003, il y a lieu de rappeler que, dans le contexte du droit de la concurrence, la notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement et que constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (arrêt Wouters e.a., point 42 supra, points 46 et 47).

71 Force est de constater que les pharmaciens, du moins les pharmaciens indépendants, offrent, contre rémunération, en particulier des services de distribution de médicaments au détail et assument les risques financiers de cette activité. Il y a donc lieu de conclure que ces personnes exercent des activités économiques et, partant, constituent des entreprises au sens des articles 81 CE, 82 CE et 86 CE (voir, en ce sens et par analogie, arrêts de la Cour du 12 septembre 2000, Pavlov e.a., C-180/98 à C-184/98, Rec. p. I-6451, points 76 et 77, et Wouters e.a., point 42 supra, points 48 et 49). Les requérants ne contestent d’ailleurs pas qu’un certain nombre de pharmaciens membres de l’ONP peuvent être qualifiés d’entreprises au sens du droit de la concurrence, car ils exercent leur profession sous la forme libérale et en assument ainsi les risques financiers.

72 Par ailleurs, outre les pharmaciens titulaires ou titulaires adjoints d’officine, membres de la section A, des membres de la section G, à savoir les directeurs et directeurs adjoints des laboratoires de biologie médicale, répondent également aux critères de la notion d’entreprise. En effet, même si, ainsi que l’affirment les requérants, une majorité des pharmaciens relevant de la section G exercent des fonctions de salariés dans des laboratoires d’analyses de biologie médicale privés et publics, au moins une partie des membres de cette section peuvent être qualifiés d’entreprises au sens du droit de la concurrence, ce que les requérants ont d’ailleurs confirmé à l’audience en réponse à une question posée par le Tribunal.

73 Les requérants font toutefois valoir que le fait qu’une partie de leurs membres ne peuvent pas être qualifiés d’entreprises implique que les organes représentatifs en cause ne sauraient tomber dans le champ d’application de l’article 81 CE.

74 Force est de constater que cet argument est contredit par la jurisprudence. Dans son arrêt FNCBV e.a./Commission, point 53 supra, le Tribunal a conclu que des syndicats rassemblant et représentant des exploitants agricoles, entreprises au sens de l’article 81 CE, pouvaient être qualifiés d’associations d’entreprises aux fins de l’application de cette disposition en dépit du fait qu’ils pouvaient aussi regrouper des conjoints d’exploitants agricoles, notamment, parce que, selon le Tribunal, en tout état de cause, la seule circonstance qu’une association d’entreprises puisse regrouper également des personnes ou des entités qui ne peuvent pas être qualifiées d’entreprises ne suffit pas à enlever un tel caractère à l’association au sens de l’article 81, paragraphe 1, CE (arrêt FNCBV e.a./Commission, point 53 supra, point 55).

75 Les requérants contestent la pertinence dudit arrêt en relevant que le Tribunal y a également retenu la circonstance que les conjoints d’exploitants agricoles participent généralement aux tâches de l’exploitation familiale. Lesdits conjoints exerceraient donc une activité économique, ce qui ne serait pas le cas d’un grand nombre de membres de l’ONP. Or, même si le Tribunal a effectivement mentionné cette circonstance au point 55 de l’arrêt FNCBV e.a./Commission, point 53 supra, l’argument des requérants ne saurait aboutir, car ledit point indique clairement que, « en tout état de cause », la seule circonstance que certains membres ne soient pas des entreprises ne suffit pas à soustraire l’association en question du champ d’application de l’article 81 CE.

76 L’ONP et les requérants sont donc des organismes qui regroupent et représentent un certain nombre de professionnels, dont les pharmaciens d’officine et les directeurs de laboratoires de biologie médicale, qui peuvent être qualifiés d’entreprises au sens de l’article 81 CE.

77 Cette constatation est suffisante pour conclure que la Commission a pu qualifier l’ONP et les requérants d’associations d’entreprises au sens de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003 (voir, en ce sens et par analogie, arrêt FNCBV e.a./Commission, point 53 supra, points 53 et 54) et a légalement pu les soumettre à une inspection en vertu de cette disposition. En particulier, il est possible que, en cette qualité, lesdits organismes aient pu prendre des décisions contraires à l’article 81 CE, hypothèse que la Commission, conformément à sa mission, est en droit de vérifier, notamment sur la base de preuves recueillies lors d’une inspection.

78 Les arguments des requérants tirés de l’arrêt Wouters e.a., point 42 supra, ne sont pas de nature à modifier cette conclusion. En effet, la question qui a été tranchée dans cet arrêt était celle de savoir si, lorsqu’il adopte un règlement donné, un ordre professionnel, tel que l’ordre néerlandais des avocats, devait être considéré comme une association d’entreprises ou, au contraire, comme une autorité publique (arrêt Wouters e.a., point 42 supra, point 56). Or, en l’espèce, la question de savoir si, dans l’exercice de leurs prérogatives concrètes, les requérants échappent à l’application de l’article 81 CE ou si, au contraire, certains de leurs actes doivent être considérés comme des décisions d’associations d’entreprises au sens de cette disposition est manifestement prématurée et devra être tranchée, le cas échéant, dans le cadre de la décision finale se prononçant sur les griefs retenus par la Commission. Du reste, l’arrêt Wouters e.a. confirme clairement que les ordres professionnels ne sont pas a priori exclus du champ d’application de l’article 81, paragraphe 1, CE (voir, en ce sens, arrêt Wouters e.a., point 42 supra, point 59, et la jurisprudence citée).

79 Au demeurant, il convient de relever également que l’inspection ordonnée par la décision attaquée ne concernait pas exclusivement d’éventuelles décisions d’associations d’entreprises au sens de l’article 81, paragraphe 1, CE, en cause dans l’arrêt Wouters e.a., point 42 supra, mais également la participation éventuelle des requérants à des accords et/ou des pratiques concertées entre les pharmaciens en France réunis au sein de l’ONP, ainsi qu’une violation de l’article 82 CE.

80 Par ailleurs, il ressort du dossier qu’il existe plusieurs décisions du Conseil de la concurrence français concluant à l’existence d’infractions par l’ONP et/ou ses organes au droit de la concurrence et que la Cour de cassation française a confirmé au moins une de ces décisions. Contrairement à ce qu’affirment les requérants et indépendamment de la circonstance que ces décisions concernaient la section A et non la section G de l’ONP, il s’agit d’un indice supplémentaire qui permettait à la Commission de considérer que l’ONP et les requérants ne pouvaient pas a priori être exclus du champ d’application de l’article 81 CE, la section A et la section G comportant certains membres pouvant être qualifiés d’entreprises et l’existence de missions d’intérêt public circonscrites par la loi n’excluant pas, pour chacune de ces sections, qu’elles puissent adopter des actes en dehors de ce cadre légal et en violation de l’article 81 CE.

81 Enfin, en ce qui concerne la référence faite par les requérants aux arrêts Apothekerkammer des Saarlandes e.a. et Commission/Italie, point 62 supra, dont il ressortirait qu’il est possible pour un État, dans le cadre de la protection de principes fondamentaux, tels que la santé publique, de réguler les conditions d’inscription, par un organisme, à une profession qui elle-même fait l’objet d’une régulation, force est de constater que ces arrêts concernent, en substance, l’application des articles 43 CE et 56 CE relatifs à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux à des règlementations nationales relatives aux conditions d’exercice de la profession de pharmacien. Or, ces arrêts sont sans pertinence pour la solution du litige, car il résulte de la jurisprudence que le fait que des règles ne constituent pas des restrictions à la libre circulation parce qu’elles sont, en tant que telles, étrangères à l’activité économique n’implique ni que l’activité en cause échappe nécessairement au champ d’application des articles 81 CE et 82 CE, ni que lesdites règles ne rempliraient pas les conditions d’application propres auxdits articles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 18 juillet 2006, Meca-Medina et Majcen/Commission, C-519/04 P, Rec. p. I-6991, point 31).

82 Il ressort de ce qui précède que la Commission a pu considérer au stade où la décision attaquée a été prise que l’ONP et les requérants étaient des associations d’entreprises au sens de l’article 20, paragraphe 4, du règlement n° 1/2003. Aucune violation par la Commission de cette disposition en ce qu’elle a qualifié les destinataires de la décision attaquée d’associations d’entreprises n’a donc été établie.

83 Dès lors, la seconde branche du troisième moyen doit être rejetée et, donc, le troisième moyen dans son intégralité.

84 Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son intégralité.

85 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de celle-ci.

2) Le Conseil national de l’Ordre des pharmaciens (CNOP) et le Conseil central de la section G de l’Ordre national des pharmaciens (CCG) sont condamnés aux dépens.

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	Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)
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