Schiaffini Travel (Order) French Text [2019] EUECJ C-322/18

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« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Règlement (CE) no 1370/2007 – Services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route – Article 5 – Attribution de contrats de service public – Article 5, paragraphe 2 – Attribution directe – Notion d’“opérateur interne” – Article 8, paragraphe 2 – Régime transitoire »

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), par décision du 19 avril 2018, parvenue à la Cour le 14 mai 2018, dans la procédure

composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, MM. E. Juhász (rapporteur) et I. Jarukaitis, juges,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des dispositions du règlement (CE) n^o 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n^o 1191/69 et (CEE) n^o 1107/70 du Conseil (JO 2007, L 315, p. 1).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Schiaffini Travel SpA (ci-après « Schiaffini ») au Comune di Latina (commune de Latina, Italie) au sujet de l’admission du groupement temporaire d’entreprises Cilia à participer à la procédure de mise en concurrence ouverte, lancée par la commune de Latina, en vue de l’attribution d’un contrat de concession de service public de transport local sur son territoire.

« Étant donné que les autorités compétentes et les opérateurs de services publics auront besoin de temps pour s’adapter aux dispositions du présent règlement, il convient de prévoir des régimes transitoires. En vue de l’attribution progressive de contrats de service public conformément au présent règlement, les États membres devraient présenter à la Commission un rapport sur l’état des travaux dans les six mois suivant la première moitié de la période transitoire. La Commission peut proposer des mesures appropriées sur la base de ces rapports. »

a) “transports publics de voyageurs”, les services de transport de voyageurs d’intérêt économique général offerts au public sans discrimination et en permanence ;

b) “autorité compétente”, toute autorité publique, ou groupement d’autorités publiques, d’un ou de plusieurs États membres, qui a la faculté d’intervenir dans les transports publics de voyageurs dans une zone géographique donnée, ou tout organe investi d’un tel pouvoir ;

c) “autorité locale compétente”, toute autorité compétente dont la zone géographique de compétence n’est pas nationale ;

h) “attribution directe”, attribution d’un contrat de service public à un opérateur de service public donné en l’absence de toute procédure de mise en concurrence préalable ;

j) “opérateur interne”, une entité juridiquement distincte sur laquelle l’autorité locale compétente ou, dans le cas d’un groupement d’autorités, au moins une autorité locale compétente, exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services ;

5 Aux termes de l’article 5 dudit règlement, intitulé « Attribution des contrats de service public » :

« 1. Les contrats de service public sont attribués conformément aux règles établies dans le présent règlement. Toutefois, les marchés de services ou marchés publics de services, tels que définis par la directive 2004/17/CE ou par la directive 2004/18/CE, pour les services publics de transport de voyageurs par autobus ou par tramway sont attribués conformément aux procédures prévues par lesdites directives lorsque ces contrats ne revêtent pas la forme de contrats de concession de services tels que définis dans ces directives. Lorsque les contrats sont attribués conformément à la directive 2004/17/CE ou à la directive 2004/18/CE, les paragraphes 2 à 6 du présent article ne s’appliquent pas.

2. Sauf interdiction en vertu du droit national, toute autorité locale compétente, qu’il s’agisse ou non d’une autorité individuelle ou d’un groupement d’autorités fournissant des services intégrés de transport public de voyageurs, peut décider de fournir elle-même des services publics de transport de voyageurs ou d’attribuer directement des contrats de service public à une entité juridiquement distincte sur laquelle l’autorité locale compétente ou, dans le cas d’un groupement d’autorités, au moins une autorité locale compétente, exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services. Lorsqu’une autorité locale compétente prend une telle décision, les dispositions suivantes s’appliquent :

a) aux fins de déterminer si l’autorité locale compétente exerce un tel contrôle, il est tenu compte d’éléments tels que le niveau de représentation au sein des organes d’administration, de direction ou de surveillance, les précisions y relatives dans les statuts, la propriété ainsi que l’influence et le contrôle effectifs sur les décisions stratégiques et sur les décisions individuelles de gestion. Conformément au droit communautaire, la détention à 100 % du capital par l’autorité publique compétente, en particulier dans le cas de partenariats publics-privés, n’est pas une condition obligatoire pour établir un contrôle au sens du présent paragraphe, pour autant que le secteur public exerce une influence dominante et que le contrôle puisse être établi sur la base d’autres critères ;

b) le présent paragraphe est applicable à condition que l’opérateur interne et toute entité sur laquelle celui-ci a une influence, même minime, exercent leur activité de transport public de voyageurs sur le territoire de l’autorité locale compétente, nonobstant d’éventuelles lignes sortantes et autres éléments accessoires à cette activité se prolongeant sur le territoire d’autorités locales compétentes voisines, et ne participent pas à des mises en concurrence concernant la fourniture de services publics de transport de voyageurs organisés en dehors du territoire de l’autorité locale compétente ;

c) nonobstant le point b), un opérateur interne peut participer à des mises en concurrence équitables pendant les deux années qui précèdent le terme du contrat de service public qui lui a été attribué directement, à condition qu’ait été prise une décision définitive visant à soumettre les services de transport de voyageurs faisant l’objet du contrat de l’opérateur interne à une mise en concurrence équitable et que l’opérateur interne n’ait conclu aucun autre contrat de service public attribué directement ;

d) en l’absence d’autorité locale compétente, les points a), b) et c) s’appliquent à une autorité nationale agissant au bénéfice d’une zone géographique qui n’est pas nationale, à condition que l’opérateur interne ne participe pas à des mises en concurrence concernant la fourniture de services publics de transport de voyageurs organisés à l’extérieur de la zone pour laquelle le contrat de service public a été attribué ;

3. Toute autorité compétente qui recourt à un tiers autre qu’un opérateur interne attribue les contrats de service public par voie de mise en concurrence, sauf dans les cas visés aux paragraphes 4, 5 et 6. La procédure adoptée pour la mise en concurrence est ouverte à tout opérateur, est équitable, et respecte les principes de transparence et de non-discrimination. Après la soumission des offres et une éventuelle présélection, la procédure peut donner lieu à des négociations dans le respect de ces principes, afin de préciser les éléments permettant de répondre au mieux à la spécificité ou à la complexité des besoins.

« 1. Les contrats de service public sont attribués conformément aux règles établies dans le présent règlement. Toutefois, les marchés de services ou marchés publics de services, tels que définis par la directive [2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO 2004, L 134, p. 1),] ou par la directive [2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO 2004, L 134, p. 114)], pour les services publics de transport de voyageurs par autobus ou par tramway sont attribués conformément aux procédures prévues par lesdites directives lorsque ces contrats ne revêtent pas la forme de contrats de concession de services tels que définis dans ces directives. Lorsque les contrats sont attribués conformément à la directive 2004/17/CE ou à la directive 2004/18/CE, les dispositions des paragraphes 2 à 4 du présent article ne s’appliquent pas.

2. Sans préjudice du paragraphe 3, l’attribution de contrats de services publics de transport par chemin de fer ou par route est conforme à l’article 5 à partir du 3 décembre 2019. Au cours de cette période transitoire, les États membres prennent des mesures pour se conformer progressivement à l’article 5 afin d’éviter de graves problèmes structurels concernant notamment les capacités de transport.

Dans un délai de six mois suivant la première moitié de la période transitoire, les États membres fournissent à la Commission un rapport d’avancement mettant l’accent sur la mise en œuvre de l’attribution progressive des contrats de service public conformément à l’article 5. Sur la base des rapports d’avancement des États membres, la Commission peut proposer des mesures appropriées, adressées aux États membres.

7 Aux termes de l’article 12 du règlement n^o 1370/2007, celui-ci est entré en vigueur le 3 décembre 2009.

8 Le règlement n^o1370/2007 a été modifié par le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016 (JO 2016, L 354, p. 22), lequel est entré en vigueur, aux termes de l’article 2 de ce dernier, le 24 décembre 2017. Toutefois, à la date des faits en cause au principal, les modifications apportées au règlement n^o 1370/2007 par le règlement 2016/2338 n’étaient pas encore applicables.

9 La commune de Latina, par un avis publié au Journal officiel de l’Union européenne le 26 mai 2017, a ouvert une procédure en vue de l’attribution du service de transport public local sur son territoire.

10 Schiaffini, participant à cette procédure, conteste l’admission à participer à celle-ci qui a été accordée au groupement temporaire d’entreprises Cilia, constitué par Cilia Italia Srl, Cialone tour SpA et SAC Mobilità Srl, en raison de la situation de Cilia Italia.

11 Schiaffini allègue, d’une part, que Cilia Italia est contrôlée par la RATP Dev Italia Srl, qui détiendrait la majorité absolue des parts sociales de cette société, et, d’autre part, que la RATP Dev Italia est elle-même entièrement contrôlée par la Régie autonome des transports parisiens (RATP). Or, selon Schiaffini, la RATP est un établissement public créé et contrôlé par l’État français, lequel lui a confié la gestion du transport des voyageurs dans la région Île-de-France (France), par un acte législatif du 21 mars 1948. La date d’expiration du contrat aurait été unilatéralement fixée par l’État français au 31 décembre 2039.

12 Schiaffini soutient que l’admission du groupement temporaire d’entreprises Cilia à participer à la procédure d’attribution en cause viole l’article 2, sous j), et l’article 5, paragraphe 2, sous b) et d), du règlement n^o 1370/2007.

13 Selon cette entreprise, la RATP, au regard du contrat de services publics de transport qui lui a été attribué en France, doit être qualifiée d’« opérateur interne », au sens de ces dispositions. En cette qualité, la RATP, tout comme les entités sur lesquelles elle exerce une influence, au nombre desquelles figure Cilia Italia, ne pourrait participer à des mises en concurrence concernant la fourniture de services publics de transport de voyageurs en dehors du territoire de la région Île‑de‑France.

14 La juridiction de renvoi indique notamment qu’elle considère nécessaire de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle afin que des décisions similaires soient rendues dans la présente affaire et dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 21 mars 2019, Mobit et Autolinee Toscane (C‑350/17 et C‑351/17, EU:C:2019:237), dès lors que les questions posées dans ces deux affaires sont identiques.

15 En particulier, cette juridiction relève que l’argumentation défendue par Schiaffini, selon laquelle la RATP doit être regardée comme un « opérateur interne » au sens du règlement n^o 1370/2007, est contestable. Elle considère qu’il y aurait lieu de préciser au préalable si l’interdiction de participer à des appels offres extra moenia, prévue à l’article 5, paragraphe 2, sous b) et d), du règlement n^o 1370/2007, est immédiatement applicable dans l’affaire pendante devant elle ou doit être différée, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement, jusqu’à l’expiration, le 3 décembre 2019, de la période transitoire de dix ans qui court à compter de l’entrée en vigueur de cette dernière disposition.

16 Elle souligne que, si l’argumentation de Schiaffini était confirmée par l’interprétation donnée par la Cour, elle serait tenue de déclarer que Cilia Italia n’était pas en droit de prendre part à des procédures d’attribution de concession de services publics, telles que celle en cause devant elle.

17 La juridiction de renvoi constate qu’elle est saisie d’un litige dans lequel sont en cause des dispositions du droit de l’Union d’effet direct dont elle s’interroge sur l’interprétation et à l’égard desquelles il n’existe pas de dispositions nationales à écarter.

18 Dans ces conditions, estimant que la solution du litige dont il est saisi nécessite l’interprétation des dispositions du règlement n^o 1370/2007, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) L’article 5, paragraphe 2, du règlement n^o 1370/2007 (en particulier pour ce qui est de l’interdiction – prévue aux points b) et d), [de cette disposition] – pour un opérateur interne de participer à des appels d’offres extra moenia), doit-il ou non s’appliquer aussi aux attributions directes confiées à une époque antérieure à l’entrée en vigueur [de ce] règlement ?

2) Un “opérateur interne” – au sens dudit règlement et par analogie éventuelle quant à sa finalité avec la jurisprudence relative aux fournitures “in house” – peut-il être assimilé en théorie à une personne morale de droit public titulaire d’une attribution directe du service de transport local, confiée par l’autorité étatique, si la première est directement liée à la seconde du point de vue organisationnel et du contrôle et si son capital est détenu par l’État (intégralement ou partiellement et, dans ce cas, conjointement avec d’autres collectivités publiques) ?

3) Compte tenu d’une attribution directe de services relevant du champ d’application du règlement n^o 1370/2007, le fait que, postérieurement à l’attribution, l’autorité étatique en cause crée un établissement public administratif doté de pouvoirs d’organisation sur les services en question (sachant que, par ailleurs, l’État conserve le pouvoir exclusif de disposer du titre de concession) – cet établissement n’exerçant aucun “contrôle analogue” sur l’attributaire direct des services – constitue-t-il ou non une circonstance propre à faire échapper l’attribution en question au régime de l’article 5, paragraphe 2, [de ce] règlement ?

4) La date initiale d’expiration d’une attribution directe excédant le délai de trente ans venant à échéance le 3 décembre 2039 (délai courant de la date d’entrée en vigueur du règlement n^o 1370/2007) implique-t-elle la non-conformité de l’attribution aux principes des dispositions combinées de l’article 5 et de l’article 8, paragraphe 3, dudit règlement, ou cette irrégularité doit-elle être considérée comme automatiquement régularisée, à toute fin de droit, par une réduction implicite “ex lege” (article 8, paragraphe 3) à un tel délai de trente ans ? »

19 La juridiction de renvoi a demandé à la Cour de soumettre la présente affaire à la procédure accélérée prévue à l’article 105 du règlement de procédure de la Cour.

20 À l’appui de sa demande, cette juridiction a indiqué, en substance, que, dans l’attente d’une décision sur l’admissibilité des offres et des participants à la procédure de mise en concurrence en cause, le pouvoir adjudicateur a été contraint, afin d’assurer la continuité du service public de transport, de recourir à des accords avec le gestionnaire précédent de ce service qui sont susceptibles de ne pas être compatibles avec la durée de prorogation d’un contrat de service public par mesure d’urgence prévue à l’article 5, paragraphe 5, du règlement n^o 1370/2007.

21 La circonstance que la juridiction de renvoi est tenue de tout mettre en œuvre pour assurer un règlement rapide de l’affaire au principal ne saurait, toutefois, suffire en soi à justifier le recours à une procédure accélérée (ordonnance du président de la Cour du 23 décembre 2015, Vilkas, C‑640/15, non publiée, EU:C:2015:862, point 8 et jurisprudence citée).

22 Dans ces conditions, la demande de la juridiction de renvoi tendant à ce que la présente affaire soit soumise à une procédure accélérée n’est pas accueillie.

23 En vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsque la réponse à la question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, statuer par voie d’ordonnance motivée.

24 Il convient de faire application de cette disposition dans la présente affaire.

25 Il ressort de la décision de renvoi que la procédure en cause au principal est relative à une procédure que la commune de Latina a ouverte, par un avis publié le 26 mai 2017, en vue d’assurer le service de transport public local sur son territoire.

26 Il ressort également de cette décision de renvoi que, si la commune de Latina et Cilia Italia contestent, en se fondant sur l’article 5, paragraphe 1, du règlement n^o1370/2007, l’applicabilité en l’espèce de l’article 5, paragraphes 2 à 6, dudit règlement, au motif que la procédure en cause au principal ne viserait pas à attribuer une concession de service public, la juridiction de renvoi, qui est seule compétente pour apprécier les faits de l’affaire dont elle est saisie, décrit toutefois la procédure en cause au principal comme visant à attribuer une telle concession de service public.

27 Il convient dès lors d’examiner la demande de décision préjudicielle en considérant que la procédure en cause au principal relève du champ d’application matériel de l’article 5 du règlement n^o 1370/2007, ce qu’il appartient néanmoins à la juridiction de renvoi de vérifier.

28 Les questions posées par la juridiction de renvoi reposent sur les prémisses selon lesquelles la RATP a pu bénéficier d’une attribution directe et que Cilia Italia est contrôlée par la RATP, circonstances qui, si elles étaient avérées, pourraient, le cas échéant, remettre en cause la légalité de l’admission du groupement temporaire d’entreprises, dont Clilia Italia fait partie, dans la procédure en cause sur le fondement de l’article 5, paragraphe 2, sous b) et d), du règlement n^o 1370/2007. La juridiction de renvoi s’interroge ainsi sur l’applicabilité de l’article 5 de ce règlement à une procédure ouverte en vue de l’attribution d’une concession de services publics telle que celle en cause au principal.

29 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question (arrêt du 1^er février 2017, Município de Palmela, C‑144/16, EU:C:2017:76, point 20 et jurisprudence citée).

30 Dans le contexte de la présente affaire, se pose une question préalable aux questions formulées par la juridiction de renvoi, à savoir celle de l’applicabilité ratione temporis de l’article 5 du règlement n^o 1370/2007, aux fins de constater si une autorité locale compétente, telle que la commune de Latina, qui a ouvert, le 26 mai 2017, une procédure en vue de l’attribution d’un contrat de concession de service public de transport local sur son territoire, était ou non tenue de se conformer à cet article. La réponse à cette question suppose d’examiner l’applicabilité du régime transitoire prévu à l’article 8, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n^o 1370/2007.

31 En vertu de son article 12, le règlement n^o 1370/2007 est entré en vigueur le 3 décembre 2009, à savoir à une date antérieure à celle de l’ouverture de ladite procédure lancée par la commune de Latina.

32 Toutefois, l’article 8 dudit règlement, intitulé « Transition », prévoit, à son paragraphe 2, premier alinéa, que l’attribution de contrats de services publics de transport par route est conforme à l’article 5 de celui-ci à partir du 3 décembre 2019.

33 Il découle du libellé clair de l’article 8, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n^o 1370/2007 que cette disposition établit une période transitoire de dix ans, qui court à compter de la date d’entrée en vigueur de ce règlement jusqu’au 2 décembre 2019, au cours de laquelle les autorités compétentes des États membres, lorsqu’elles attribuent un contrat de concession de services publics de transport par route, ne sont pas encore tenues de se conformer à l’article 5 de ce règlement (arrêt du 21 mars 2019, Mobit et Autolinee Toscane, C‑350/17 et C‑351/17, EU:C:2019:237, point 39).

34 Ainsi, une décision d’adjudication définitive peut être adoptée par une autorité compétente, au cours de cette période transitoire, sans devoir respecter les règles énoncées à l’article 5 du règlement n^o 1370/2007 (arrêt du 21 mars 2019, Mobit et Autolinee Toscane, C‑350/17 et C‑351/17, EU:C:2019:237, point 40).

35 Cette interprétation est corroborée par le considérant 31 de ce règlement, dont il ressort sans équivoque que le législateur de l’Union a considéré qu’il convient de prévoir des régimes transitoires, car les autorités compétentes et les opérateurs de services publics ont besoin de temps pour s’adapter aux dispositions du règlement n^o 1370/2007 après l’entrée en vigueur de celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 21 mars 2019, Mobit et Autolinee Toscane, C‑350/17 et C‑351/17, EU:C:2019:237, point 41).

36 Par ailleurs, la Cour a précisé que ledit régime transitoire concerne bien l’ensemble des dispositions de l’article 5 de ce règlement (arrêt du 21 mars 2019, Mobit et Autolinee Toscane, C‑350/17 et C‑351/17, EU:C:2019:237, point 45).

37 Dans ces conditions, il convient de répondre aux questions posées que l’article 5 et l’article 8, paragraphe 2, du règlement n^o 1370/2007 doivent être interprétés en ce sens que l’article 5, paragraphe 2, de ce règlement n’est pas applicable à une procédure ouverte en vue de l’attribution d’un contrat de concession de service public de transport local se déroulant avant le 3 décembre 2019.

38 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

L’article 5 et l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n^o 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n^o 1191/69 et (CEE) n^o 1107/70 du Conseil, doivent être interprétés en ce sens que l’article 5, paragraphe 2, de ce règlement n’est pas applicable à une procédure ouverte en vue de l’attribution d’un contrat de concession de service public de transport local se déroulant avant le 3 décembre 2019.

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